當前為何要突出強調(diào)加強預(yù)防腐敗
有效預(yù)防腐敗是反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容，也是深入推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)必須不斷探索和研究的重大課題。
有效預(yù)防腐敗理論的提出，是深入推進反腐倡廉建設(shè)的必然結(jié)果。改革開放以來，我國反腐倡廉戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變大致經(jīng)歷了從加大治標力度，到堅持標本兼治、綜合治理并逐步加大治本力度，再到懲防并舉、注重預(yù)防等三個階段。2005年，黨中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》。2007年，黨的十七大提出：“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，扎實推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域?！?008年，黨中央又印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》。反腐倡廉戰(zhàn)略方針的調(diào)整和一系列重大決策部署的實施，表明黨中央對反腐倡廉建設(shè)的工作思路越來越清晰，對預(yù)防腐敗越來越重視，這是我們黨對我國反腐倡廉經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)和發(fā)展創(chuàng)新。
有效預(yù)防腐敗是世界各國公認的反腐敗的更高境界，這一理論的提出是順應(yīng)世界歷史發(fā)展潮流和大勢的必然選擇。腐敗的發(fā)生需具備條件、機會和動機三要素。懲治腐敗一般是在發(fā)生腐敗行為后進行事后懲處，預(yù)防腐敗則是通過采取有效措施，切斷條件、機會和動機這些要素形成的腐敗鏈條，做到提前阻止腐敗行為發(fā)生。當代國際反腐敗的基本發(fā)展趨勢是，不少國家的執(zhí)政黨越來越重視通過建立健全制度來反腐敗，更加注重預(yù)防腐敗?！堵?lián)合國反腐敗公約》的第二章專門從預(yù)防腐敗的政策、預(yù)防腐敗機構(gòu)的設(shè)立到預(yù)防腐敗涉及的公共部門、私營部門、公職人員行為守則、公共采購和公共財政管理、社會參與以及預(yù)防洗錢等多個方面逐項提出了規(guī)范性要求。我國作為《聯(lián)合國反腐敗公約》締約成員國，提出有效預(yù)防腐敗的問題，是履行公約的需要，也是順應(yīng)世界潮流之舉。
有效預(yù)防腐敗是從“運動反腐”到“制度反腐”的重大轉(zhuǎn)變。在黨的歷史上，曾經(jīng)歷過一些政治運動，主要是為了解決黨員干部隊伍中發(fā)生的這樣或那樣的問題，比如“三反”、“五反”運動、社教運動、整黨運動等。這些運動雖然在各自特定的歷史時期發(fā)揮了相應(yīng)的積極作用，但也暴露出存在的某些缺陷。進入新世紀后，隨著改革開放的深度推進，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，社會轉(zhuǎn)型和反腐敗斗爭形式的轉(zhuǎn)變，人們越來越認識到，必須摒棄運動反腐的模式，走制度反腐的新路子，堅持推進體制機制制度創(chuàng)新，更加有效地預(yù)防腐敗。
有效預(yù)防腐敗是一項反腐敗成本最低的積極舉措。政治經(jīng)濟學(xué)認為，任何人類行為都伴隨著相應(yīng)的成本——收益計算，不僅腐敗者必須付出政治、經(jīng)濟、精神和道德上的成本代價，同樣，反腐敗也必須考慮所需要的社會成本和所獲取的社會收益。一種反腐敗舉措，只有當預(yù)期的社會收益大于社會所付出的反腐敗成本時，才是必要的、合理的、有效的舉措。當腐敗問題已嚴重到全社會無法容忍時，側(cè)重于懲治腐敗，其反腐敗成本將處于較低狀態(tài)；同樣，當腐敗問題得到有效遏制時，側(cè)重于預(yù)防腐敗，其反腐敗成本也將處于較低狀態(tài)。因此，按照反腐敗成本的基本規(guī)律，我國正處在腐敗問題有所遏制，但仍然較為嚴重的時期，堅持在堅決懲治腐敗的同時，加大預(yù)防腐敗力度，是反腐敗成本最低的積極舉措。
有效預(yù)防腐敗是一個由要求個人廉潔自律到在全黨加強廉潔從政教育和在全社會倡導(dǎo)廉潔從業(yè)的發(fā)展過程。近年來，我們一方面強調(diào)要堅決查處大案要案，剎住和糾正行業(yè)不正之風(fēng)，另一方面要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，以此推動反腐敗斗爭的深入開展。特別強調(diào)反腐敗不可能畢其功于一役，要一個問題一個問題地解決，在廉潔自律方面，每年確定抓一項或幾項重點工作，積小勝為大勝。進入新世紀新階段，隨著反腐倡廉向縱深發(fā)展，單靠黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉潔自律還遠遠不夠，必須把反腐倡廉拓展到更大范圍、更寬領(lǐng)域，融入政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)之中，拓展防治腐敗工作領(lǐng)域，形成全黨全社會預(yù)防腐敗的良好局面。
有效預(yù)防腐敗是由采取零星措施反腐敗發(fā)展到推進以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設(shè)。反腐倡廉建設(shè)是一項錯綜復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。如果采取零星措施、間歇性手段反腐敗，則很難奏效，即使一時能見效，也難以長期保持。正如有人說的那樣，反腐敗就像割韭菜，割了一茬又一茬，以致有的部門、行業(yè)或系統(tǒng)發(fā)生腐敗問題，出現(xiàn)“ 前腐后繼”的現(xiàn)象。要使腐敗問題得到根本治理，就必須在堅決懲治腐敗的同時，創(chuàng)新思路，系統(tǒng)地、全方位地推進預(yù)防腐敗，形成有利于預(yù)防腐敗的思想觀念、文化氛圍、體制條件、法制保證。這就要求我們必須按照建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的總體要求，一手抓堅決懲治腐敗，一手抓有效預(yù)防腐敗，采取教育、監(jiān)督、改革、制度創(chuàng)新等綜合性措施，不斷提高反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和實效性。
有效預(yù)防腐敗體系的基本框架
按照中央關(guān)于建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重大決策部署和總體要求，筆者認為，在深入推進預(yù)防腐敗工作中必須結(jié)合本地實際，著眼于整體規(guī)劃，構(gòu)建有效預(yù)防腐敗體系；著力于體制機制制度創(chuàng)新，深化改革，先試先行；著重于實效，采取有力措施，不斷提高反腐倡廉建設(shè)成效。
著力構(gòu)建和完善反腐倡廉教育體系。堅持把反腐倡廉教育納入各級黨委宣傳教育總體部署，科學(xué)制定反腐倡廉教育規(guī)劃，完善反腐倡廉教育聯(lián)席會議制度，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各牽頭部門和責(zé)任單位各負其責(zé)，形成反腐倡廉教育的強大合力。把加強思想道德建設(shè)特別是拒腐防變教育作為第一道防線，把廉政教育列入干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，深入進行黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗教育，馬克思主義中國化最新成果教育，社會主義核心價值體系教育。同時，有針對性地開展黨性黨風(fēng)黨紀教育、示范教育、警示教育和崗位教育，打牢黨員干部廉潔從政的思想基礎(chǔ)。深入推進廉政文化和廉潔文化建設(shè)，廣泛深入持久地開展廉政文化“六進”活動，營造“以廉為榮、以貪為恥”的社會氛圍。大力改進教育方式方法，鞏固和擴大反腐倡廉宣傳教育陣地，善于運用正反兩方面的典型和現(xiàn)代科技手段，增強教育的說服力、親和力、感染力和滲透力，提高教育的針對性和有效性。
著力構(gòu)建和完善反腐倡廉制度體系。堅持按照用制度管權(quán)、管事、管人的要求，構(gòu)建和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的反腐倡廉法規(guī)制度體系，堵塞管理和制度上的漏洞，健全防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。根據(jù)《實施綱要》和《工作規(guī)劃》的要求，進一步健全反腐倡廉法規(guī)制度體系。注重抓好反腐倡廉法制制度的系統(tǒng)配套，既重視基本法規(guī)制度建設(shè)，又重視具體實施細則的完善；既重視實體制度建設(shè)，又重視程序性制度配套；既重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，又注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合；既重視執(zhí)行和落實中央出臺的法規(guī)制度，又針對本地實際制定有關(guān)法規(guī)制度，做到上下銜接、相互補充，形成反腐倡廉制度體系。
著力構(gòu)建和完善反腐倡廉監(jiān)督體系。加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督是有效預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。構(gòu)建反腐倡廉監(jiān)督體系重點是加強對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人的監(jiān)督。積極探索監(jiān)督關(guān)口前移途徑，綜合運用各種監(jiān)督手段，全面加強對人事權(quán)、司法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，切實加強對財政資金運行、金融機構(gòu)重點部位、國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，大力加強對工程建設(shè)市場和土地管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)等重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督。推行黨務(wù)公開、政務(wù)公開等一系列公開辦事制度，提高權(quán)力運行的透明度。按照黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)，加強和改進巡視工作，推進紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理改革，充分發(fā)揮黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)和行政專門監(jiān)督機關(guān)的作用。做到黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)的監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合，不斷拓寬監(jiān)督渠道，整合監(jiān)督資源，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體作用，構(gòu)建“大監(jiān)督”工作格局。
著力構(gòu)建和完善從源頭上防治腐敗制度體系。解決滋生腐敗的深層次矛盾和問題，根本出路在于改革。要著眼于科學(xué)發(fā)展的大局，堅持以改革的精神、創(chuàng)新的思路和發(fā)展的辦法，深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，建立防止利益沖突機制，最大限度地減少體制機制障礙和各種漏洞，逐步鏟除腐敗現(xiàn)象存在的土壤和條件。進一步明確改革方向、整合改革力量、落實改革責(zé)任、采取改革措施，推進從源頭上防治腐敗的各項改革。堅持以“三個不吃虧”為用人導(dǎo)向，深化干部人事制度改革；堅持以優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為重點，深化行政審批制度改革；堅持以政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開為切入點，深化行政管理體制改革；堅持以保證公正司法為目標，深化司法體制和工作機制改革；堅持以完善和規(guī)范公共財政為核心，深化財政預(yù)算管理制度改革；堅持以健全政府投資管理制度為抓手，深化投資體制改革；堅持以建立健全防止利益沖突制度為起點，完善公共資源配置、公開資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運行機制，深化現(xiàn)代市場體系建設(shè)的相關(guān)改革。做到使這些重大改革，與改革發(fā)展的重要步驟相一致，與推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)相配套。
著力構(gòu)建和完善預(yù)防腐敗社會信用體系。構(gòu)建社會信用體系是一項預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)工程。不少省份已經(jīng)開始先行先試，例如湖南省自2005年正式啟動社會信用體系建設(shè)工程以來，先后出臺了《湖南社會信用體系建設(shè)規(guī)劃》和《湖南省信用信息管理辦法》，將相關(guān)部門現(xiàn)有電子化資源和信息資源進行整合，搭建了以“三庫一網(wǎng)一平臺”為依托的信用信息系統(tǒng)，初步形成了社會信用體系的基本框架。這就是建立了以信貸服務(wù)為重點的人民銀行系統(tǒng)的“企業(yè)和個人信用信息數(shù)據(jù)庫”，以市場監(jiān)管為重點的工商系統(tǒng)的“企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”，以人口信息為重點的“公民信息數(shù)據(jù)庫”，以互聯(lián)網(wǎng)為依托的“湖南信用網(wǎng)”，以電子政務(wù)為紐帶的“電子政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換平臺”?！叭龓煲痪W(wǎng)一平臺”的建立，促進了政府管理方式的改變，加快了守信激勵和失信懲戒機制的形成，在預(yù)防商業(yè)賄賂等方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。現(xiàn)階段，應(yīng)按國家預(yù)防腐敗局的要求，認真開展“預(yù)防腐敗信息系統(tǒng)和信息共享機制”試點工作，在“三庫一網(wǎng)一平臺”的基礎(chǔ)上，推進預(yù)防腐敗社會信用體系建設(shè)。
著力構(gòu)建和完善廉政評價和腐敗預(yù)警體系。一方面，要按照完善干部考核評價體系和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制以及懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)檢查和考核辦法等，進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉制度，加強對各級干部的廉政考核和評價，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案，構(gòu)建廉政評價機制，激勵廣大黨員干部勤政廉政、干事創(chuàng)業(yè)；另一方面，增強主動預(yù)防、提前預(yù)防的意識，建立腐敗預(yù)警體系，構(gòu)建反映廉政狀況的指標體系，深入腐敗高風(fēng)險的領(lǐng)域和部位，開展廉政風(fēng)險點防范管理工作，運用現(xiàn)代管理方式、信息技術(shù)手段，分層次對可能滋生腐敗的風(fēng)險點進行排查，通過查辦案件分析、選聘腐敗風(fēng)險信息員、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督員、特邀監(jiān)察員和網(wǎng)上舉報等辦法，廣泛采集腐敗風(fēng)險信息，并對信息進行評估，依照相關(guān)規(guī)定對腐敗行為發(fā)生幾率以及可能造成后果的嚴重程度進行預(yù)測，適時發(fā)布腐敗風(fēng)險預(yù)警，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，防患于未然。
在推進預(yù)防腐敗工作的過程中，要找準切入點。一是要以建立預(yù)防腐敗機構(gòu)為切入點，推進預(yù)防腐敗組織領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制建設(shè)。二是以深入開展試點工作為切入點，推進預(yù)防腐敗制度創(chuàng)新機制建設(shè)。要對已經(jīng)開展的試點工作進行總結(jié)，對深化政務(wù)公開、深化政府采購行為規(guī)范、公務(wù)消費制度改革等方面工作取得的典型經(jīng)驗加以推廣，還要深化試點內(nèi)容，拓展試點面，如增加黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告住房、投資、配偶子女從業(yè)等個人有關(guān)事項制度試點，紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理改革試點，廉政評價和腐敗預(yù)警體系建設(shè)試點等。三是以加強領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政教育為切入點，推進拒腐防變長效機制建設(shè)。四是以加強領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為切入點，推進權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制建設(shè)。五是以重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革為切入點，推進反腐倡廉與改革同步運作機制建設(shè)。六是以落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制為切入點，推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)檢查和考核機制建設(shè)。