領(lǐng)導(dǎo)干部問責常態(tài)化的思考
倪志銘
2009年，中央出臺了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《問責規(guī)定》），使領(lǐng)導(dǎo)干部問責從輿論走向了實踐，從政策走向了制度。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部問責制作為一項全新的責任追究形式，要充分發(fā)揮其監(jiān)督制約權(quán)力，強化領(lǐng)導(dǎo)干部的責任意識、勤廉意識和效能意識的作用，還必須不斷強化問責意識，理順機制，細化制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部問責成為常態(tài)。
一、正確把握問責制的內(nèi)涵，實行有責必問，防止選擇性問責。根據(jù)黨和國家的政策法律，領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力的同時承擔著相應(yīng)的責任，包括政治責任、紀律責任和法律責任。領(lǐng)導(dǎo)干部問責制，即領(lǐng)導(dǎo)干部因故意或過失，不履行或不正確履行法定職責，導(dǎo)致工作失誤，或者損害管理相對人的合法權(quán)益，或者造成其他不良社會影響和重大損失的，追究其政治責任的制度。其實質(zhì)是對領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、亂作為或不當作為等行為，以及因不當行使權(quán)力而造成不良社會影響或重大損失等后果的監(jiān)督，促使領(lǐng)導(dǎo)干部對自己以及下屬的行為及后果負責，從而有效規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力。問責追究與紀律追究、法律追究兩者結(jié)合，構(gòu)成了一個相互銜接、依次遞進，全面覆蓋的責任追究體系，使決策失誤、工作失誤、用人失察、突發(fā)性事件處置不當?shù)冗^去無法追究紀律和法律責任的行為，能同樣得到制度性的責任追究，督促領(lǐng)導(dǎo)干部更加謹慎合理地行使權(quán)力。把握了領(lǐng)導(dǎo)干部問責的實質(zhì)和內(nèi)涵，理解問責的目的和意義，就能正確進行問責追究。但是目前，有的地方將問責追究作為平息事態(tài)、平息民憤的一種政治手段，擇民憤大者而問責，擇事態(tài)惡者而問責；有的將問責追究作為逃避紀律責任、法律責任一種政治策略，該撤職降級的，卻給予免職處理；該警告記過的，卻只是責令公開道歉；有的對重大事故、事件、案件鐵腕問責，對決策失誤、用人失察等案件卻沉默以對。這種選擇性的問責，必然使問責變成一種政治做秀，嚴重破壞了問責制度，更無益于問責制度的完善和發(fā)展。問責追究就應(yīng)當是權(quán)力失職、失誤或失范情況下一種應(yīng)然的責任追究形式，凡出現(xiàn)問責的情形，都必須堅定對責任官員問責，做到有責必問，以維護問責制度的嚴肅性和執(zhí)行力。
二、理順問責工作機制，堅持問責主體的統(tǒng)一，防止出現(xiàn)重復(fù)問責和問責空檔?？茖W(xué)合理的問責工作機制，是問責制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的基礎(chǔ)和前提，也是提高問責操作性和實效性的保障。問責制作為對權(quán)力的一種新的容忍度相對較低的監(jiān)督制度，從理論探討時就引起社會各方的廣泛關(guān)注，并表示出了極大的參與熱情。成熟的問責制度應(yīng)當敢于和善于吸收這種參與熱情，形成一個多方參與，開放透明的問責工作機制，以強化社會力量對權(quán)力的監(jiān)督。同時，問責制度的具體執(zhí)行，也需要一個統(tǒng)一明確的問責主體，防止可能出現(xiàn)的重復(fù)問責和問責空檔。要兼顧兩者，必須理順問責工作機制。在監(jiān)督力量上，應(yīng)當堅持黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督為主導(dǎo)，整合民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督力量，形成自上而下、上下互動、上下結(jié)合的監(jiān)督合力。黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督是目前對領(lǐng)導(dǎo)干部最有效的監(jiān)督。這種力量自上而下，行使黨紀國法賦予的監(jiān)督權(quán)，因而最為權(quán)威，也最有效率。同時，黨和行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，必須吸納外部監(jiān)督力量，才能最大限度地避免自我監(jiān)督帶來的弊病，使監(jiān)督更多地體現(xiàn)民意。在問責主體上，應(yīng)當形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào)、組織人事部門和其他有關(guān)部門參與的工作機制。根據(jù)《問責規(guī)定》，紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門可以啟動問責程序。實踐中，市委督查室、甚至作風辦等臨時機構(gòu)也在實行問責。這種問責主體的多元化，很可能出現(xiàn)多頭問責，亦可能出現(xiàn)無人問責的局面。因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和行政內(nèi)部的專門監(jiān)督機關(guān)，必須在領(lǐng)導(dǎo)干部問責工作當中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，對于屬于職責范圍內(nèi)的問責案件，應(yīng)當及時調(diào)查并提出問責建議；對于不屬于職責范圍內(nèi)的問責案件，有關(guān)部門沒有啟動問責程序的，應(yīng)當建議有關(guān)部門及時立案調(diào)查。
三、堅持問責方式法定，實現(xiàn)責任的基本平衡，防止同錯不同責。問責方式法定類似于刑法的罪刑法定原則，即給予有過錯的領(lǐng)導(dǎo)干部問責，其問責方式應(yīng)當嚴格依照已經(jīng)生效的規(guī)定，且其承擔的責任應(yīng)當與過錯程度相當。從制度的指導(dǎo)和規(guī)范作用來看，對于違反制度者，應(yīng)當能預(yù)到自己的過錯會承擔何種責任。從保障問責對象的權(quán)利來分析，對于被問責者的處理，不能憑問責機關(guān)的主觀愿意，必須在制度的框架內(nèi)進行。《問責規(guī)定》確定的問責方式包括責令公開檢查、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職五種。但是，目前實踐中的問責方式卻突破了制度的框架，通報批評、誡勉談話、取消評先評優(yōu)資格等組織處理措施也成為了一些地方的問責方式。問責方式的突破，不僅違反了《問責規(guī)定》，同時還會引發(fā)四個方面的問題。一是使問責措施變?nèi)?。?yīng)當引咎辭職者，卻只給予誡勉談話的處理，導(dǎo)致權(quán)力與責任的失衡。二是間接侵害了被問責者的權(quán)利。一些問題十分輕微不需問責只需組織處理者，卻因通報批評或誡勉談話的組織處理變成了問責處分，導(dǎo)致被取消當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格。三是導(dǎo)致同過不同責。問責方式的隨意設(shè)定，沒有統(tǒng)一標準予以規(guī)制，必定出現(xiàn)問責主觀化的情況，導(dǎo)致問責案件之間處理不平衡。更重要的是，問責方式的主觀隨意，使問責脫離規(guī)范化的工作軌道，必將阻礙領(lǐng)導(dǎo)干部問責走向常態(tài)。因此，必須像堅守罪刑法定原則一樣堅持問責方式的法定。對于在規(guī)定的問責方式之外問責的，被問責者可以提出申訴，申請撤銷問責決定；紀檢監(jiān)察機關(guān)亦可根據(jù)職責，建議問責機關(guān)撤銷或糾正。唯此，才能讓問責制度得到常態(tài)化和規(guī)范化的發(fā)展，才能體現(xiàn)其權(quán)威性和嚴肅性。
四、堅持領(lǐng)導(dǎo)干部“首問制”，重點規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，防止問責對象的錯位。權(quán)力與責任是對等的，一分權(quán)力對照著一分責任。相對于中層干部和普通干部而言，領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著更多的權(quán)力，必定承擔著更多的責任。從監(jiān)督權(quán)力的角度來分析，權(quán)力集中在哪里，監(jiān)督的重點就聚集在哪里，監(jiān)督的力量就聚集在哪里。問責追究作為一種起點最低的監(jiān)督手段，應(yīng)當將領(lǐng)導(dǎo)干部作為監(jiān)督重點。因此，《問責規(guī)定》確定的問責對象主要為各級領(lǐng)導(dǎo)干部。實踐中，也必須把握領(lǐng)導(dǎo)干部這個問責重點，敢于向領(lǐng)導(dǎo)干部問責，迫使領(lǐng)導(dǎo)干部管好手中的權(quán)力，管好自己的下屬，只有這樣，問責才有硬度和力度，才有權(quán)威和成效。但是，實際操作中，問責對象卻出現(xiàn)錯位，以單位代替?zhèn)€人責任有之，以下級代替上級責任有之。有的該問責的領(lǐng)導(dǎo)干部，為轉(zhuǎn)移民眾視線，以“集體研究”為名，讓單位承擔責任；有的該問責的領(lǐng)導(dǎo)干部，以平息民眾怨氣，其責任卻被下屬加倍承擔。問責的對象的錯位，讓過錯者脫逃了應(yīng)擔的責任，讓無過錯者或輕微過錯者承擔了不應(yīng)當承擔的責任，使得問責變軟、走樣，失去了監(jiān)督權(quán)力應(yīng)有的作用。因此，必須堅持領(lǐng)導(dǎo)干部的“首問制”。作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須有敢于擔當?shù)挠職夂推橇Γ斪约夯蛳聦俚墓ぷ鞒霈F(xiàn)失誤時，應(yīng)當首先站出來，承認錯誤，擔當責任。作為問責機關(guān)，也應(yīng)當把領(lǐng)導(dǎo)干部作為問責的首要對象和重點對象，首先調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在應(yīng)當問責的情形，再調(diào)查其他責任人員，讓失職的權(quán)力都不能逃脫應(yīng)有的懲罰，讓問責贏得民心和支持。
五、完善問責工作程序，保證問責案件的公開公平，防止問責的主觀隨意?？茖W(xué)、嚴謹、規(guī)范的工作程序是任何一項制度正確、有效執(zhí)行的重要保障。問責追究作為與紀律追究和法律追究并列的責任追究方式，必須建立一套完善的工作程序。問責案件一般要經(jīng)過立案、調(diào)查、決定和執(zhí)行四個必經(jīng)程序?！秵栘熞?guī)定》對于問責工作程序做出了一些原則性的規(guī)定，省級有關(guān)機關(guān)可以在此基礎(chǔ)上，制訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責工作暫行辦法》。一是完善立案制度。當出現(xiàn)問責情形時，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當在1天內(nèi)決定是否立案；對于涉及重大事件情況復(fù)雜的問責案件，可以延長2天，并向社會公布延長情況和理由。二是完善調(diào)查制度。調(diào)查人員應(yīng)當全面調(diào)查案件的基本情況，全面獲得相關(guān)證據(jù)，做到案件事實清楚、證據(jù)確鑿充分。問責案件的調(diào)查，除事實清楚，不需要進行調(diào)查可直接做出問責決定的以外，一般案件的調(diào)查期限為7天；案件情況復(fù)雜的，可以適當延長。在調(diào)查過程中，調(diào)查人員應(yīng)當秉著客觀公正的原則，不先入為主，主觀隨意，充分尊重和保障被問責領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利，充分聽取其陳述和申辯；對于合理意見，應(yīng)當予以采納。三是完善決定程序。問責決定機關(guān)應(yīng)當由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，全面審查案件證據(jù)，查明案件原因，根據(jù)案件事實和法規(guī)制度做出決定。四是完善執(zhí)行程序。對于問責決定，由問責調(diào)查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)行到位，相關(guān)部門予以配合。對未按規(guī)定執(zhí)行的，由問責調(diào)查機關(guān)建議糾正。通過完善問責工作程序，確保問責案件的客觀公正，防止出現(xiàn)錯案，以保證問責制度健康有序地發(fā)展
（作者系中共漣源市委常委、紀委書記）