——對(duì)反特權(quán)的調(diào)研與思考
黃建國
特權(quán)損害社會(huì)公平正義，滋生消極腐敗現(xiàn)象，造成社會(huì)階層的固化，侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，反特權(quán)“不僅是黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是涉及到黨和國家能不能永葆生機(jī)和活力的大問題”。對(duì)特權(quán)問題，黨和政府十分關(guān)注，人民群眾反映強(qiáng)烈，反特權(quán)是當(dāng)前理論界和實(shí)踐界亟需探索的一個(gè)重要課題。
一、特權(quán)的界定
特權(quán)，簡單地說，就是指特殊的權(quán)利，即部分人享有而不是社會(huì)大眾普遍享有的權(quán)利。特權(quán)的內(nèi)容十分廣泛，既可以是政治上的，也可以是經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等方面的。享有特權(quán)的主體既可以是個(gè)人，也可以是群體；既可以是主觀追求的結(jié)果，也可以純粹被動(dòng)享受。
特權(quán)作為一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，在不同時(shí)代、不同社會(huì)環(huán)境下其存在范圍、享有主體、具體內(nèi)容、影響大小等雖然不盡相同，但卻始終程度不同地存在。在資本主義以前的社會(huì)，特權(quán)是一種十分普遍的現(xiàn)象，與社會(huì)等級(jí)、血緣、種姓、民族、性別等緊密聯(lián)系在一起，內(nèi)容是全方位的，覆蓋了社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活及禮儀等各方面，并滲透到人們的思想和社會(huì)制度的根基，成為一種文化。比如，在我國古代，皇帝的名字、自家祖先的名字或是其他重量級(jí)人物如孔丘關(guān)羽的名字，都是需要避諱的，這實(shí)質(zhì)上是特權(quán)發(fā)展到極致的一種表現(xiàn)。人類歷史進(jìn)入資本主義社會(huì)后，隨著民主平等觀念的確立，那種完全依附于血緣、種姓、民族、等級(jí)、性別等先天身份的特權(quán)逐漸失去了存在的空間，而依附于職權(quán)、職位或是政治、經(jīng)濟(jì)等方面優(yōu)勢(shì)地位的特權(quán)則仍然程度不同地存在。總體來說，隨著社會(huì)的發(fā)展，特權(quán)是逐步減少的。但是，正如托克維爾所說的，民主平等理念的普及和社會(huì)上特權(quán)現(xiàn)象的減少，使保留下來的特權(quán)更加容易受到關(guān)注，也更加不被社會(huì)認(rèn)同。
從大的方面看，目前我國社會(huì)存在的特權(quán)主要來源于兩個(gè)方面。一類是國家基于保障或保護(hù)的目的通過正式制度設(shè)立的特權(quán)。主要有：從保障正常履行職責(zé)的需要出發(fā)，為特定人員設(shè)置的特權(quán)，如國家領(lǐng)導(dǎo)人的安全保障權(quán)、外交人員的外交豁免權(quán)、人大代表（議員）的司法豁免權(quán)和言論表決豁免權(quán)，對(duì)國家公職人員的基本福利保障等。為維護(hù)社會(huì)和諧，給予弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)，如特殊行業(yè)和職業(yè)的特殊勞保待遇，殘疾人、婦女兒童、老年人在出行等方面的優(yōu)惠優(yōu)待等。從國家整體利益出發(fā)，對(duì)特定行業(yè)、地區(qū)給予的特別支持和保護(hù)，如國家的特區(qū)政策、老區(qū)政策等。這類特權(quán)為社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需，是正當(dāng)合理的，一般不屬于反對(duì)和禁止的范圍。當(dāng)然，隨著社會(huì)的發(fā)展，也可能會(huì)發(fā)生曾經(jīng)合理的特權(quán)逐步變得不再合理的問題。比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)國家公職人員的基本福利保障就應(yīng)該不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這其中存在一個(gè)調(diào)整和改革的問題。
另一類是在社會(huì)發(fā)展過程中，一些個(gè)體和群體利用自身的優(yōu)勢(shì)地位通過非正當(dāng)方式發(fā)展或創(chuàng)設(shè)的特權(quán)。這種特權(quán)才是人民群眾真正反感的。具體來說，也有兩種情形，一種是將基于職責(zé)需要的保障性權(quán)利延伸、擴(kuò)展，超出了正常履行職責(zé)的需要，甚至演化成一種固有福利和待遇。比如，國家公職人員的“三公”消費(fèi)問題等。另一種是依據(jù)優(yōu)勢(shì)地位、利用制度和政策的模糊地帶創(chuàng)制和發(fā)展出的特權(quán)，其中有一部分為內(nèi)部掌握的潛規(guī)則，一部分已經(jīng)由制度固定而成為顯規(guī)則。如，一些壟斷行業(yè)和部門的高福利，領(lǐng)導(dǎo)秘書火箭提拔等。這類特權(quán)嚴(yán)重破壞社會(huì)公平正義，是人民群眾最反感的，也是必須堅(jiān)決反對(duì)的。
根據(jù)以上分析，特權(quán)和腐敗雖然不能完全分開，某些特權(quán)對(duì)腐敗起到了催化劑的作用，但特權(quán)與腐敗卻不能簡單地劃等號(hào)。腐敗是一種違紀(jì)違法行為，為法律和制度所明確禁止，而特權(quán)或多或少有著法律和制度上的依據(jù)，或是歷史慣性的作用，合法與不合法、合理與不合理交織。腐敗雖然也有個(gè)體腐敗和集體腐敗的分別，但更多的是一種個(gè)體行為，責(zé)任人相對(duì)明確具體，可以通過個(gè)案處理來糾正。而特權(quán)形成原因相對(duì)復(fù)雜，享有者往往以群體形式存在，并且受到某些顯規(guī)則或潛規(guī)則的支持，一般難以受到追究。也正是因?yàn)槿绱?，反特?quán)較反腐敗牽涉面更廣、更為敏感。對(duì)特權(quán)問題，我們應(yīng)區(qū)別情況，統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)治理，既注重顯性特權(quán)的治理，更應(yīng)當(dāng)從制度規(guī)則上解決問題。
二、當(dāng)前特權(quán)的主要表現(xiàn)形式
當(dāng)前，人民群眾反映強(qiáng)烈，必須逐步解決的特權(quán)問題主要有：
（一）用人方面的特權(quán)。我國從法理上確定了五湖四海、任人唯賢、不問出身、不講門第的用人原則，但在現(xiàn)實(shí)中，一些人在錄用為國家公職人員和提拔重用過程中實(shí)際享有了一般人所難以享有的優(yōu)待。比如，“官 二代”、秘書提拔不經(jīng)正常程序，甚至屢屢破格、火箭升遷，幾年時(shí)間就可以升遷到許多人一生都難以達(dá)到的高度，以致有的地方和部門領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)秘書和前秘書占有很大比例，形成了事實(shí)上的職位世襲和權(quán)力世襲現(xiàn)象；在一些縣市，一定層次以上的領(lǐng)導(dǎo)干部安排一名子女到行政事業(yè)單位工作成為潛規(guī)則；有的地方對(duì)老干部子女親屬錄用為國家公職人員和提拔重用進(jìn)行傾斜，甚至搞平衡照顧；一些相對(duì)封閉的行業(yè)如銀行、鐵路、石油、煙草、電力等，內(nèi)部子弟優(yōu)先錄用等現(xiàn)象仍然存在，等等。造成這種現(xiàn)象的原因很多，但國家公職人員錄用和干部選拔制度中或多或少、或明或暗留下的“后門”和“暗道”，為人為運(yùn)作提供了空間。比如，我國在明確規(guī)定公務(wù)員必須由省級(jí)統(tǒng)一招考的同時(shí)，又保留了“選調(diào)生選拔”、“人才引進(jìn)”、“干部調(diào)任”等制度，這些制度在實(shí)施中缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大，為一些有關(guān)系有背景者繞過競爭相對(duì)激烈的公務(wù)員考試進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍和快速提拔提供了通道。
（二）政治方面的特權(quán)。主要表現(xiàn)為唯上唯權(quán)，權(quán)力大于法律、制度和原則，辦事以領(lǐng)導(dǎo)意志為先，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)的要求和需要，合規(guī)定的要辦，不合規(guī)定的也要?jiǎng)?chuàng)造條件辦，形成“權(quán)力通吃”的局面。政治方面的特權(quán)，在單位內(nèi)部主要表現(xiàn)為形形色色的“一把手”現(xiàn)象，“一把手”決定一切、支配一切，不但講話有人代寫講稿、出行有人服務(wù)、調(diào)研有人迎送，甚至“一把手”及其家人過年過節(jié)、生日慶典都有人操持。政治方面的特權(quán)體現(xiàn)在不同層級(jí)間，則是官大一級(jí)壓死人，招呼條子滿天飛，上級(jí)隨意干預(yù)下級(jí)用人、司法及日常工作等，甚至越權(quán)代替下級(jí)決定有關(guān)事項(xiàng)。（三）經(jīng)濟(jì)方面的特權(quán)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立與完善，競爭性配置資源的原則得到確立并施行，領(lǐng)導(dǎo)干部直接決定項(xiàng)目、資金配置的權(quán)力受到了很大限制，但確實(shí)還有一些部門和領(lǐng)域的資源主要是憑關(guān)系而不是通過競爭來配置，帶有特權(quán)色彩。比如，煙花鞭炮生產(chǎn)經(jīng)營等特殊行業(yè)，金融信托保險(xiǎn)等具有較高準(zhǔn)入門檻的行業(yè)，以及市政建設(shè)、市政服務(wù)等具有數(shù)量限制的行業(yè)，有關(guān)系背景的企業(yè)和個(gè)人往往可以優(yōu)先拿到批文、項(xiàng)目，壟斷經(jīng)營，而沒有關(guān)系的則只能旁觀；一些部門在安排資金、項(xiàng)目時(shí)，按權(quán)力大小、關(guān)系親疏而不是實(shí)際需要分配，有的直接“戴帽”，等等。一些行業(yè)性的特權(quán)也主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)特權(quán)，比如，鐵路職工坐車、電力職工用電、自來水公司職工用水、教師子女入學(xué)等，都不同程度享有優(yōu)惠。
（四）職務(wù)消費(fèi)方面的特權(quán)。公職人員履行職務(wù)享有一定的保障無可厚非，但在實(shí)際生活中，一些公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)毫無節(jié)制，講等級(jí)，搞攀比，甚至化公為私，將職務(wù)消費(fèi)變成職務(wù)享受、個(gè)人“待遇”。在用車方面，超編制超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車、違反規(guī)定豪華裝飾、公車私用等問題都比較突出，甚至搞特殊車牌。在接待方面，層層通知、層層接送、層層陪同，警車開道，紅地毯相迎等現(xiàn)象雖有收斂，但遠(yuǎn)未根除；開會(huì)、視察、調(diào)研住豪華酒店、進(jìn)娛樂場(chǎng)所、收高檔禮品以及大吃大喝現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。有的甚至將個(gè)人待客、購物健身、休閑娛樂的費(fèi)用以公務(wù)消費(fèi)名義予以報(bào)銷。在學(xué)習(xí)考察方面，開展公務(wù)性活動(dòng)的少，游山玩水辦私事的多；一些單位和部門把學(xué)習(xí)考察作為干部職工輪流享受的一種福利和待遇，甚至規(guī)定一定層次以上的機(jī)關(guān)干部可以輪流出國（境）學(xué)習(xí)考察，使學(xué)習(xí)考察實(shí)際成為了公款旅游的代名詞。在住房方面，行政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)干部職工通過集資等形式享受福利分房優(yōu)惠的情況還比較普遍地存在，有的單位甚至多次反復(fù)建房分房。在現(xiàn)在國家公職人員特別是低級(jí)別公職人員工資較低而房價(jià)偏高的情況下，福利分房對(duì)于保障公職人員安心工作有一定的積極意義，但反復(fù)分房就背離了這一初衷，演變成了一種住房特權(quán)。另外，目前一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部退休后在車輛、人員等的配備使用上也享有一定特權(quán)。
（五）社會(huì)生活方面的特權(quán)。在教育領(lǐng)域，義務(wù)教育階段擇校風(fēng)盛行，從幼兒園到小學(xué)、初中，有關(guān)系有權(quán)勢(shì)者的子女不是就近入學(xué)、擇優(yōu)錄取，而是優(yōu)先擇校、憑條子入學(xué)。高考加分、推薦政策在一些地方出現(xiàn)異化，成了一部分有權(quán)勢(shì)有關(guān)系者規(guī)避公平競爭的通道。在職教育學(xué)歷學(xué)位管理混亂，一些學(xué)校甚至專門為領(lǐng)導(dǎo)干部參加在職教育開辟綠色通道，領(lǐng)導(dǎo)干部不參加考試、不進(jìn)行論文答辯、甚至不上課也能順利拿到碩士、博士學(xué)位。高校學(xué)術(shù)氛圍異化，學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)弄學(xué)、騙取名譽(yù)，學(xué)科帶頭人壟斷教育科研經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)師無償占有學(xué)生的勞動(dòng)和研究成果等現(xiàn)象都有存在。在醫(yī)療領(lǐng)域，形形色色的老干病房、高干病房、就醫(yī)綠色通道依然程度不同存在，有的地方甚至專門興建高干樓，占用了較多的醫(yī)療資源，加劇了普通群眾看病難、看病貴的問題。在日常生活方面，出行、辦事有普通通道、專用通道之分，食品藥品有特供、平供之別，有關(guān)系有權(quán)勢(shì)者出行可以走便捷通道，辦事可以簡化程序、減免費(fèi)用，購物有特供商店和基地。一些執(zhí)法人員吃霸王餐、唱霸王歌，沖關(guān)闖紅燈不受罰，等等。
以上特權(quán)現(xiàn)象，總體上是圍繞權(quán)力產(chǎn)生的，主要存在于黨政干部隊(duì)伍中。另有一類特權(quán)現(xiàn)象也需要引起重視，即一些老板通過收買權(quán)力而在一定范圍和程度上擁有了某些高于普通人的權(quán)利，這可以稱為資本特權(quán)。比如，一些地方招商引資過程中通過政府文件的形式，在就醫(yī)、子女就學(xué)就業(yè)等方面給投資商設(shè)定了優(yōu)先權(quán)；在一些地方，投資商輕微的違規(guī)行為總能得到“理解”和“通融”，等等。
三、反特權(quán)的基本思路
特權(quán)是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)象，反特權(quán)絕不能感情化、簡單化，而應(yīng)仔細(xì)甄別、科學(xué)謀劃，分領(lǐng)域、分階段、有計(jì)劃實(shí)施。
要中央統(tǒng)籌，自上而下。特權(quán)問題雖然主要表現(xiàn)在地方，但根子在上頭，根源在制度，是一個(gè)全國性而不是局部性問題。地方政府推動(dòng)反特權(quán)，對(duì)工作的廣度、強(qiáng)度和深度并不容易把握，而且會(huì)受到利益的干擾和權(quán)力、手段不足等諸多因素限制，導(dǎo)致各地反特權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度不一，容易形成下反上不反、你反我不反、時(shí)反時(shí)不反的局面，引發(fā)許多不必要的矛盾糾紛。對(duì)特權(quán)問題的治理，要堅(jiān)持中央統(tǒng)籌，自上而下推進(jìn)。所謂中央統(tǒng)籌，就是中央要從全國實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)特權(quán)治理工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃各個(gè)時(shí)段的治理重點(diǎn)及工作目標(biāo)，并組織、協(xié)調(diào)全國各地統(tǒng)一行動(dòng)。所謂自上而下，就是要參照中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的做法，從中央高層開始發(fā)動(dòng)、分步分層推進(jìn)。因?yàn)檎T發(fā)特權(quán)問題一個(gè)很重要的原因，就是上行下效、交叉感染。反對(duì)特權(quán)，只有從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部抓起，才可能事半功倍。
要先易后難，穩(wěn)妥推進(jìn)。特權(quán)問題本質(zhì)上是一個(gè)利益問題，反特權(quán)實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)有社會(huì)群體的利益進(jìn)行再調(diào)整、再分配、再平衡，勢(shì)必產(chǎn)生較大的阻力。而且，特權(quán)問題還往往與制度問題、歷史問題、社會(huì)問題緊密聯(lián)系、相互交織，解決起來錯(cuò)綜復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，在沒有透徹研究和有效應(yīng)對(duì)措施之前，如果輕易將問題提出來泛泛治理，不但很難達(dá)到預(yù)期效果，甚至?xí)a(chǎn)生反作用。治理特權(quán)問題，應(yīng)遵循先易后難的原則，先從涉及對(duì)象比較單純、對(duì)有關(guān)人員實(shí)際利益觸動(dòng)較小、工作阻力不大的問題開始，并通過這些問題的突破，逐步孤立、限制和軟化重大復(fù)雜問題，最終謀求這些問題的徹底解決。“靠山吃山、靠水吃水”的行業(yè)性特權(quán)、國家公職人員違規(guī)多次重復(fù)福利分房、領(lǐng)導(dǎo)干部公費(fèi)出國（境）旅游等，涉及對(duì)象和衡量標(biāo)準(zhǔn)都相對(duì)單一，有的可以“一刀切”，易于執(zhí)行到位，可以作為治理特權(quán)問題的突破口。
要就事論事，區(qū)別對(duì)待。反特權(quán)實(shí)質(zhì)上是求公平，與我國民間“均貧富”的傳統(tǒng)心理是高度契合的，具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的號(hào)召力。而且，特權(quán)現(xiàn)象十分復(fù)雜，往往是合法與不合法、正當(dāng)與非正當(dāng)交織。如果我們抽象地、泛泛地提反特權(quán)，很容易使人們不加甄別地將社會(huì)上一切自認(rèn)為不合理、不公平的現(xiàn)象歸結(jié)為特權(quán)，而不會(huì)認(rèn)真地分析這種特權(quán)是否屬于必要和正當(dāng)，造成社會(huì)處處是特權(quán)、處處不公平的假象，從而引發(fā)群眾對(duì)社會(huì)的不滿，甚至造成不同社會(huì)群體間的對(duì)抗。因此，反特權(quán)是柄雙刃劍，需要把握好處理的度。對(duì)特權(quán)問題，首先要認(rèn)真進(jìn)行甄別，既要分析其是否合理合法，也要分析社會(huì)的反感程度和承受能力，在分清利弊的基礎(chǔ)上反特權(quán)。要堅(jiān)持就事論事，具體事情具體分析、具體對(duì)待，既不上綱上線，也不搞民粹主義，始終掌握工作的主導(dǎo)權(quán)。要把握好工作節(jié)奏，分清輕重緩急，對(duì)于能夠一步到位解決的問題，要勇于打破固有思維和舊的框框，一步到位解決。對(duì)于不能一步到位解決的問題，可以先治標(biāo)后治本，先限制后解決，不能急于求成。
要持之以恒，一抓到底。在某種意義上說，反特權(quán)是對(duì)我們過去幾十年甚至是建黨以來一些沉疴積弊的一次“大排查、大檢修、大掃除”，中央的決心很大，人民群眾的期望值很高。對(duì)這項(xiàng)工作，不抓則已，一抓就必須要見到成效。否則，新風(fēng)就可能變成季風(fēng)，特權(quán)問題會(huì)更加泛濫，嚴(yán)重破壞黨委政府公信，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。反特權(quán)，首先在態(tài)度上要鮮明而堅(jiān)定，看準(zhǔn)了的事，就要持之以恒地抓下去，直到問題徹底解決為止，既不遮遮掩掩、含含糊糊，怕矛盾，怕麻煩，也不輕易被外部力量所干擾和阻斷。要一項(xiàng)一項(xiàng)地抓，抓一項(xiàng)成一項(xiàng)，不斷積小勝為大勝。其次，在方法上要力求抓要害，而不是投鼠忌器，做表面功夫，看似辦法措施一大堆，實(shí)際上不觸及根本，自然也毫無效果。再次，在反特權(quán)的過程中，要注重查找和堵塞制度漏洞，努力使模糊的規(guī)定明確化,寬泛的幅度細(xì)致化,工作的標(biāo)準(zhǔn)客觀化，堵死“后門”和“暗道”，做到破除某一項(xiàng)特權(quán)就相應(yīng)完善相關(guān)制度，并通過制度的強(qiáng)制執(zhí)行，使遵守制度、反對(duì)特權(quán)成為黨員干部的一種習(xí)慣。
要陽光公開，形成合力。特權(quán)具有兩面性。一方面，它是需要顯擺的，不顯擺不足以體現(xiàn)特權(quán)享有者的地位和身份，但是，這種顯擺只能局限在特定的范圍內(nèi)，是一種“圈子內(nèi)的顯擺”。特權(quán)一旦超出某個(gè)特定的范圍被一般社會(huì)公眾所關(guān)注，就可能成為眾矢之的而“見光死”。反特權(quán)，需要運(yùn)用公開的手段。而且，越是社會(huì)反映強(qiáng)烈的，越要公開。因?yàn)樘貦?quán)是以損害一般社會(huì)大眾的利益為代價(jià)的，公眾是特權(quán)的“天敵”，是反特權(quán)最堅(jiān)決、最具徹底性的力量。只有公開，才能有效澄清社會(huì)各種模糊認(rèn)識(shí)，防止公眾在反特權(quán)過程中因認(rèn)識(shí)不清而亂為；才能實(shí)現(xiàn)信息的有效溝通，防止公眾因不知情而在反特權(quán)的過程中無所作為。同時(shí)，引導(dǎo)公眾參與到反特權(quán)中來，也能實(shí)現(xiàn)對(duì)專門機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，發(fā)揮專門機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾兩個(gè)方面的作用，促進(jìn)工作的落實(shí)。當(dāng)然，引導(dǎo)公眾參與反特權(quán)，不能簡單化，泛泛地鼓動(dòng)群眾監(jiān)督舉報(bào)，而應(yīng)在具體問題明確后，再發(fā)動(dòng)和引導(dǎo)群眾來參與到具體工作中，始終掌握工作的主導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，有序有力有效地推動(dòng)工作。
（作者系湖南省委常委、省紀(jì)委書記）