前不久,審計(jì)署發(fā)布2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果公告。記者對(duì)相關(guān)金額進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn),2014年超過(guò)93億元安居工程資金被違規(guī)使用。其中,財(cái)政資金32.75億元,社會(huì)融資61.08億元。這些資金被用于發(fā)放工資、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)等支出1.35億元,用于出借、還貸、投資理財(cái)、財(cái)政周轉(zhuǎn)等92.48億元。
這次公布的是“十二五”期間全國(guó)范圍城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)的第三次審計(jì)結(jié)果。審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)劉力云表示,這次審計(jì)揭示的問(wèn)題在以前年度審計(jì)結(jié)果中曾出現(xiàn)過(guò),“屢審屢犯”問(wèn)題仍在一定程度上存在。
專項(xiàng)資金屢被挪用凸現(xiàn)監(jiān)管“窘境”
項(xiàng)目單位虛報(bào)材料套取專項(xiàng)資金,安居工程專項(xiàng)資金未按規(guī)定用途使用……記者對(duì)比發(fā)現(xiàn),這些在本次審計(jì)中暴露出來(lái)的問(wèn)題,在前兩次審計(jì)中也同樣出現(xiàn)過(guò)。
在違規(guī)使用資金方面,2014年審計(jì)公告顯示,182個(gè)項(xiàng)目單位、融資平臺(tái)公司、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)及財(cái)政等部門違規(guī)使用安居工程專項(xiàng)資金近百億元。而2013年有237個(gè)項(xiàng)目或單位挪用安居工程財(cái)政補(bǔ)助、銀行貸款、企業(yè)債券等專項(xiàng)資金78.29億元;2012年有360個(gè)項(xiàng)目或單位挪用保障性安居工程專項(xiàng)資金57.99億元。
為什么大額專項(xiàng)資金屢被挪用或套取?中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛昭輝認(rèn)為,由于安居工程監(jiān)管主體的多元化,導(dǎo)致監(jiān)管碎片化和問(wèn)責(zé)主體的模糊性,出現(xiàn)了監(jiān)管的“真空地帶”,使得“劫貧濟(jì)富”者有機(jī)可乘。同時(shí),安居工程資金來(lái)源的復(fù)雜性,導(dǎo)致保障工程的利益所有權(quán)人無(wú)法維護(hù)自己的權(quán)益,而政府并未真正提供有效的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制。
“安居工程資金被挪用,源自監(jiān)管和使用部門相勾結(jié),挪用的主體不是政府,就是與政府關(guān)系密切的企業(yè)?！泵演x認(rèn)為,這種現(xiàn)象凸顯出現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制存在失靈情況。
“專項(xiàng)資金未應(yīng)用到安居工程,關(guān)鍵原因是一些部門及個(gè)人公權(quán)私用,違規(guī)使用專項(xiàng)資金,將部門利益和個(gè)人利益凌駕于公共利益之上,以國(guó)家利益換取部門利益和個(gè)人利益。”河南大學(xué)廉政研究中心副教授崔會(huì)敏認(rèn)為,虛報(bào)材料套取資金,除了有關(guān)部門審批工作存在疏漏,制度上也存在漏洞。
“要加強(qiáng)對(duì)安居工程項(xiàng)目的資金監(jiān)管。”崔會(huì)敏建議,首先要完善法律法規(guī),在審計(jì)過(guò)程中,將制度漏洞明確提出,并通過(guò)健全法律法規(guī)的方式補(bǔ)全漏洞。其次要加強(qiáng)資金動(dòng)態(tài)的管理?？梢岳靡恍┬麻_(kāi)發(fā)的軟件,或?qū)⒉糠中畔⒐_(kāi)化,使群眾能實(shí)施有效監(jiān)督。
違規(guī)分房頻現(xiàn),源于審核不嚴(yán)
歷年的審計(jì)公告還顯示,部分地區(qū)存在住房保障分配審核不嚴(yán)格的問(wèn)題。一些公職人員利用手中的權(quán)力,偽造材料,違規(guī)享受廉租住房。
在2014年對(duì)長(zhǎng)春市城鎮(zhèn)保障性安居工程的跟蹤審計(jì)中,發(fā)現(xiàn)個(gè)別公職人員家庭存在擁有多套房屋產(chǎn)權(quán)的情況。一戶戶主名為“王洪義”的家庭在長(zhǎng)春高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)回遷小區(qū)內(nèi),擁有12套回遷房。調(diào)查發(fā)現(xiàn),王洪義曾任該區(qū)國(guó)土資源局副局長(zhǎng),他所擁有的12套回遷房,系其通過(guò)出具虛假偽造《拆遷許可證》等材料非法獲得的。
類似的例子還有不少。2014年,2.06萬(wàn)戶不符合保障條件的家庭,以不實(shí)材料申請(qǐng)并通過(guò)審批;2013年,4.75萬(wàn)戶不符合條件的家庭,違規(guī)享受保障性住房實(shí)物配租(售)1.93萬(wàn)套、住房貨幣補(bǔ)貼5035.99萬(wàn)元;2012年,有10.84萬(wàn)戶不符合保障條件的家庭,違規(guī)享受保障性住房實(shí)物分配3.89萬(wàn)套、領(lǐng)取租賃補(bǔ)貼1.53億元。
“哪怕一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)監(jiān)管到位,‘王洪義’現(xiàn)象都難以出現(xiàn)。為什么所有的監(jiān)管環(huán)節(jié)都出現(xiàn)監(jiān)管失靈?說(shuō)明在保障房資源配置領(lǐng)域的腐敗,已經(jīng)呈現(xiàn)集體腐敗乃至組織化腐敗的特征?！泵演x表示。
“住房資格的準(zhǔn)入機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步健全完善?！贝迺?huì)敏分析說(shuō)。在個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下,抱著占國(guó)家便宜的心態(tài)造假,但審批部門沒(méi)能及時(shí)將虛假材料識(shí)別出來(lái),說(shuō)明審批關(guān)口存在問(wèn)題。她認(rèn)為,在住房分配環(huán)節(jié),最大的難題是對(duì)收入認(rèn)定存在困難。當(dāng)前,公民信息系統(tǒng)仍處于起步階段,公民個(gè)人誠(chéng)信記錄僅靠銀行提供,還未建立起專門的誠(chéng)信系統(tǒng)。另外,由于公安、房產(chǎn)、稅務(wù)等還未全面聯(lián)網(wǎng),對(duì)公民經(jīng)濟(jì)狀況難以認(rèn)定,所以造假審查能力面臨挑戰(zhàn)。
多項(xiàng)問(wèn)題陷入“屢審屢犯”怪圈
安居工程的問(wèn)題為何屢審屢犯?受訪專家從各方的利益角度進(jìn)行了分析。毛昭輝認(rèn)為,根源在于中央利益、地方政府利益、企業(yè)利益與安居者利益在現(xiàn)有體制機(jī)制下存在沖突?！爸醒腚x得遠(yuǎn),安居者無(wú)權(quán),地方政府與企業(yè)形成‘利益同盟’,破解這些難題確實(shí)需要智慧?！?/p>
在崔會(huì)敏看來(lái),根源是利益驅(qū)動(dòng),因?yàn)檫`法的成本低收益高,在部門利益、個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下,違規(guī)使用資金帶給部門和個(gè)人的利益,遠(yuǎn)大于為此付出的成本。
記者觀察發(fā)現(xiàn),“屢審屢犯”現(xiàn)象不止出現(xiàn)在安居工程領(lǐng)域。每年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,還有違規(guī)轉(zhuǎn)移套取資金、非法用地、違規(guī)收費(fèi)、違規(guī)招投標(biāo)、私設(shè)“小金庫(kù)”、“三公”超標(biāo)等老問(wèn)題。
受訪專家認(rèn)為,“屢審屢犯”現(xiàn)象,說(shuō)明整改沒(méi)有到位,審計(jì)結(jié)果沒(méi)有受到足夠的重視。
崔會(huì)敏告訴記者,“屢審屢犯”現(xiàn)象出現(xiàn)的深層次原因,和審計(jì)部門的監(jiān)督權(quán)力及責(zé)任追究機(jī)制密切相關(guān)。被審計(jì)的職能部門行使的是對(duì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配的執(zhí)行權(quán)力,天然處于主導(dǎo)地位;而審計(jì)機(jī)關(guān)行使的是監(jiān)督權(quán)力,是非生產(chǎn)性的糾錯(cuò)權(quán)力,和生產(chǎn)性的支配權(quán)力相比,天然處于次要附屬地位。
“‘監(jiān)督績(jī)效悖論’的存在,使審計(jì)部門的監(jiān)督權(quán)力弱化?！彼硎?正因?yàn)閷徲?jì)部門沒(méi)有足夠的權(quán)力對(duì)違規(guī)對(duì)象進(jìn)行整改責(zé)任追究,才出現(xiàn)“屢審屢犯”的現(xiàn)象。“換句話說(shuō),因?yàn)闆](méi)有足夠的權(quán)力,即使審計(jì)監(jiān)督到位了,如果問(wèn)題部門不整改或者整改走過(guò)場(chǎng)、走形式,審計(jì)部門也束手無(wú)策?！?/p>
加大問(wèn)責(zé)力度,推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督
有輿論認(rèn)為,“屢審屢犯”與我國(guó)整個(gè)制度建設(shè)有關(guān)。正如審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義曾指出的:“經(jīng)常發(fā)生、不斷發(fā)生、反復(fù)發(fā)生的問(wèn)題很可能是體制性的問(wèn)題。同樣,如果我們的體制適應(yīng)、制度健全,屢審屢犯的問(wèn)題就會(huì)大大減少。”
“以審計(jì)制度倒逼各項(xiàng)制度的完善,是一個(gè)復(fù)雜長(zhǎng)期的任務(wù),需要有全局的眼光,還要有壯士斷腕的氣度。通過(guò)完善制度漏洞,可以有效遏制公權(quán)私用現(xiàn)象發(fā)生?！贝迺?huì)敏認(rèn)為,“如果制度好的話,壞人也不能做壞事;但如果制度不好,好人也難免會(huì)做壞事?！?/p>
如何更好地減少“屢審屢犯”問(wèn)題?受訪專家表示,一方面要完善財(cái)政管理制度,加大審計(jì)結(jié)果整改力度。另一方面要大力推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督,將相關(guān)信息及時(shí)有效地對(duì)公眾公開(kāi),一旦賬目公開(kāi)了,公眾就會(huì)一目了然,涉及的部門自然有壓力,在使用資金時(shí)就會(huì)謹(jǐn)慎很多,從而形成一個(gè)良性循環(huán)。同時(shí),問(wèn)責(zé)的力度也需要加大?！敖衲甑膶徲?jì)公告中公布了被發(fā)現(xiàn)問(wèn)題產(chǎn)生的具體原因,這一點(diǎn)值得肯定。”崔會(huì)敏說(shuō)。
受訪專家表示,從當(dāng)前來(lái)看,審計(jì)部門主要還是查賬的功能,未對(duì)其賦予更多的監(jiān)督職責(zé)。將來(lái)可以讓審計(jì)部門在查出問(wèn)題后,在問(wèn)題的后續(xù)處理上能夠更多地參與,真正起到應(yīng)有的作用,遏制“屢審屢犯”問(wèn)題發(fā)生。
“監(jiān)督權(quán)地位問(wèn)題的核心是獨(dú)立和權(quán)威?！贝迺?huì)敏告訴記者,首先應(yīng)從體制機(jī)制上加強(qiáng)審計(jì)部門監(jiān)督的權(quán)力和能力。她建議,審計(jì)部門縱向上實(shí)行垂直管理,保持其獨(dú)立性和權(quán)威性;橫向上要與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和行政監(jiān)察部門協(xié)同起來(lái)。“目前我國(guó)審計(jì)部門主要從經(jīng)濟(jì)層面對(duì)職能部門進(jìn)行監(jiān)督,紀(jì)委主要從黨的紀(jì)律方面進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)察部門主要對(duì)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督,如果能很好地協(xié)調(diào)整合,就能發(fā)揮監(jiān)督權(quán)力的合力作用?！?/p>
無(wú)問(wèn)責(zé)則無(wú)效果。受訪專家建議,建立審計(jì)結(jié)果整改的責(zé)任追究機(jī)制,形成責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條,有錯(cuò)必究,有責(zé)必問(wèn)。
“出了問(wèn)題,首先應(yīng)追究黨委、黨組的主體責(zé)任和相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)督責(zé)任,雙管齊下來(lái)追責(zé)、問(wèn)責(zé)?！泵演x說(shuō)。
“進(jìn)一步完善法律法規(guī),出臺(tái)系統(tǒng)完整的反腐敗法律體系,也是解決屢審屢犯問(wèn)題的關(guān)鍵。”崔會(huì)敏分析道,“我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)中,禁止性規(guī)定不少,有明確法律后果的責(zé)任追究規(guī)定卻不多,這不但使執(zhí)行部門難于具體操作和檢查監(jiān)督,也給違規(guī)者留下了鉆空子的機(jī)會(huì),起不到教育和懲戒作用。”